Compie 20 anni la Carta europea dei diritti fondamentali

Si tende a pensare che in America tutto sia più recente che in Europa. Ma ecco un esempio del contrario: la Carta dei diritti degli Stati Uniti (US Bill of rights) ha compiuto 230 anni recentemente, mentre la Carta dei diritti fondamentali dell’Ue è stata proclamata soltanto venti anni fa, il 7 dicembre 2020.

Alcuni sondaggi hanno dimostrato che gli statunitensi citano con più facilità due membri della famiglia Simpson piuttosto che il contenuto di due articoli della Carta dei diritti. Ma aspettate a sorridere, perché in Europa non ce la passiamo tanto meglio. Un sondaggio dell’Eurobarometro ha rilevato che ben oltre la metà della popolazione dell’Ue non sa cosa sia la Carta dei diritti fondamentali.

Alla luce di questo dato, il Consiglio dell'Ue ha sottolineato la necessità di "promuovere l’adesione dei cittadini alla Carta". Ma perché è importante saperne di più su questo documento? Che cos'è questa "Carta dei diritti fondamentali"?

La Carta…

Il Cambridge Dictionary definisce "Carta" una dichiarazione formale dei diritti del popolo di una nazione o di un'organizzazione. Fin qui tutto bene. Una "Carta", tuttavia, non è l’ordinario strumento di attuazione del diritto dell’Unione europea ma una creatura ibrida: non è parte integrante dei trattati Ue, ma ha il loro "stesso valore giuridico", secondo l’art. 6(1) del Trattato sull’Unione europea. 

Questo carattere ibrido non ha implicazioni da un punto di vista pratico, a meno che i cittadini non vogliano modificare il contenuto della Carta, come suggerito da un recente progetto di due artisti tedeschi, che hanno invitato la popolazione a interrogarsi sulla necessità di aggiornarne il testo. Dal punto di vista giuridico, tuttavia, rimane poco chiaro come dovrebbe svolgersi tale aggiornamento. L’art. 48 del Trattato sull’Unione europea (TUE) definisce, infatti, soltanto come possono essere modificati i trattati.  Inoltre, il fatto di non includere la Carta nei trattati dell'Ue non ne ha favorito il fine stabilito dal Consiglio europeo nel 1999, ovvero quello di “sancire in modo visibile l'importanza capitale e la portata” dei diritti fondamentali dell'Ue “per i cittadini dell'Unione”.

In ogni caso, il nome "Carta" comunica chiaramente un messaggio: il documento riguarda un elenco completo di diritti.

…dei diritti…

Gli oltre 50 articoli della Carta rappresentano una codificazione degli attuali obblighi internazionali in materia di diritti umani. A ciò, la Carta aggiunge tre ulteriori elementi.

• In primo luogo, la Carta è chiaramente un documento dell'Ue, in quanto affronta le specificità dell'Unione europea. Nella Carta si ritrovano i diritti specifici dell'Ue, come la libertà di circolazione (art. 45), i diritti che garantiscono la partecipazione politica a livello europeo (artt. 39 e 44)  e il diritto a un'integrazione efficiente con l'amministrazione europea (artt. 41, 42 e 43).

• In secondo luogo, la Carta è decisamente moderna, in quanto formula i diritti in un linguaggio che ne descrive il loro significato attuale. Ad esempio, la Carta estende esplicitamente il diritto di sposarsi a coppie dello stesso sesso. Ma la sua modernità non si limita a questo e conferisce diritti in ambiti che finora non sarebbero stati classificati come strettamente appartenenti ai diritti umani. Il diritto alla protezione dei consumatori (art. 38)^. e alla libertà d’impresa (art. 16) sono esempi in tal senso.

• In terzo luogo, e forse il più rilevante, la Carta è un'eccezione importante rispetto ad altri documenti internazionali sui diritti umani, in quanto combina in un unico documento giuridicamente vincolante sia i diritti civili-politici (ad esempio, il diritto alla libertà e alla sicurezza) sia i diritti socio-economici (ad esempio, il diritto alla salute o alla protezione sociale), proprio come la Dichiarazione universale dei diritti umani del 1948, che  però non è vincolante.

Ma questo importante passo in avanti non è stato privo di condizioni. Per assecondare le resistenze del Regno Unito all’epoca della stesura, fu necessario aggiungere una disposizione, l’art. 52(5), che specificasse che la Carta, oltre ai diritti che possono essere invocati in tribunale, contiene anche delle disposizioni più deboli dal punto di vista giuridico, vale a dire (meri) "principi" che non possono essere direttamente invocati davanti alla Corte. Tuttavia, questo non dovrebbe portare a concludere che le disposizioni socioeconomiche non siano da considerarsi diritti veri e propri.

…fondamentali.

Il nome della Carta esprime chiaramente la natura fondamentale del suo contenuto. Poiché la Carta ha lo stesso valore giuridico dei Trattati, tutta la legislazione dell'Ue deve essere conforme a essa per non essere dichiarata nulla dalla Corte di giustizia in Lussemburgo. Esistono precedenti giuridici in tal senso, come dimostra una sentenza della Corte del 2014 riguardante la Direttiva sulla conservazione dei dati. In quanto parte del diritto dell'Ue, anche la Carta ha carattere preminente sul diritto nazionale e alcune sue disposizioni sono addirittura vincolanti per i privati, ad esempio nel caso in cui si stipuli un contratto. Finora, la Corte di giustizia dell’Ue ha accettato l'efficacia diretta orizzontale per la proibizione di qualsiasi discriminazione (art.  21), il diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale (art. 47) e  il diritto a ferie annuali retribuite (art. 31(2)).

La Carta utilizza il termine fondamentali anziché diritti umani facendo riferimento alla dimensione interna dell'Ue, mentre nel caso di paesi terzi o di diritto internazionale l’Unione europea preferisce utilizzare il termine diritti umani. Il termine fondamentali stabilisce un parallelo con i sistemi costituzionali degli Stati membri, che spesso utilizzano questo termine in relazione ai diritti. E infatti, Roman Herzog – ex presidente tedesco e presidente della Convenzione europea che ha redatto la Carta – nel suo discorso di apertura ha affermato:“È tempo di dare un chiaro segnale al mondo esterno che l'Unione europea non deve essere meno vincolata ai suoi cittadini di quanto lo siano gli Stati membri in base alle proprie costituzioni”.

All'epoca, alcuni criticarono l'Ue per aver “copiato” gli Stati membri.

In quasi tutti gli Stati membri dell'Ue, infatti, i diritti fondamentali sono elencati per iscritto nel diritto costituzionale.

Ma parliamoci chiaro: questo documento fondamentale non è stato elaborato da anonimi burocrati. Al contrario, 46 dei 62 membri della Convenzione europea che ha redatto la Carta erano parlamentari, di cui 30 provenienti dalle assemblee degli Stati membri e 16 dal Parlamento europeo. Il testo della Carta è stato co-redatto e approvato da rappresentanti di tutti i governi degli Stati membri dell'Ue e anche la società civile è stata invitata a presentare proposte. In breve: la nascita della Carta è stata un processo aperto e partecipativo, che aggiunge ulteriore legittimità a questo documento di rilevanza costituzionale.

E quindi?

Le 3.860 parole della Carta dei diritti fondamentali sono redatte in un linguaggio accessibile e gli articoli della Carta sono costituiti per la maggior parte da un’unica frase. Ma già solo la distinzione tra diritti e principi dimostra che la Carta è "di facile lettura ma non di altrettanto facile comprensione". A ciò si aggiunge un ulteriore livello di complessità: a differenza della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) redatta nell’ambito del Consiglio d’Europa, la Carta non è sempre vincolante per gli Stati.

Dal punto di vista giuridico, la Carta trova applicazione solo quando uno Stato agisce nell'ambito del diritto dell'Ue. Ciò significa che oltre alla Carta, è necessario un secondo atto giuridico europeo applicabile a una specifica situazione. Questa complessità crea un bisogno di orientamento e un notevole grado di frustrazione, in quanto ogni anno la Commissione europea si trova a inviare centinaia di lettere a cittadini che pensavano di potersi appellare alla Carta, ma ai quali viene invece comunicato che il loro caso non rientra nel "campo di applicazione del diritto comunitario".

Quindi la Carta è una "gigantesca illusione" che sembra promettente da lontano ma che poi svanisce una volta che ci si avvicina?

Una tale lettura ignorerebbe ciò che questo strumento – ancora piuttosto nuovo – è riuscito a raggiungere. La Carta ha dato vita a una nuova cultura dei diritti fondamentali nelle istituzioni dell'Ue e si è trasformata dall’essere un ornamento giuridico a un ordinamento giuridico. Anche a livello nazionale i tribunali hanno dimostrato che la Carta può avere un’efficacia considerevole. Inoltre, la Carta è un'espressione concreta dei valori condivisi dall'Ue e dai 28 Stati membri e questo, anche considerato da solo, è già un valido motivo per dedicarsi al suo studio. Vuoi saperne di più? Eccoci: “All EU-r rights”, stay tuned!

Questo articolo si basa sull'introduzione alla serie di blog “All EUr rights” che spiega articolo per articolo la Carta ed è pubblicata in Inglese su Eureka ed in Italiano su Lo Spiegone con l'obiettivo di far conoscere meglio la Carta dei diritti fondamentali dell'Ue.